La concertation est bien une nouvelle forme de démocratie participative, explique Nathalie Mons, un des 4 animateurs de la concertation pour la refondation de l'Ecole. Dans cet article, qui est la version complète du texte publié par Le Monde le 5 septembre, elle situe la refondation française dans l'horizon des rénovations des systèmes éducatifs. Elle explique aussi pourquoi le mécanisme de la concertation produit du consensus et permet d'envisager l'avenir de l'Ecole.
En éducation, le nouveau quinquennat est marqué par une double mission confiée au ministre de l’Education nationale, Vincent Peillon : refonder l’école de la République par un nouveau mode de production d’action publique, la concertation. La concomitance de ces deux dimensions - la refondation et la concertation - ne tient pas de la coïncidence.
La refondation vise un changement radical de l’organisation scolaire pour faire enfin entrer dans la modernité du XXIème siècle l’école républicaine, dont les valeurs sont encore largement plébiscitées par les Français. A la différence de nombre de pays étrangers qui ont révolutionné leur école durant les trois dernières décennies, que ce soit dans un élan progressiste comme la Finlande des années 80 et les Etats-Unis avec la loi No child left behind dans les années 2000 ou dans une veine libérale - l’Angleterre thatchérienne des années 1970-80 -, la France n’a pas effectué de réforme globale systémique de son école depuis les années 1970.
Pourtant l’urgence est là : si l’école française demeure de qualité pour la très grande majorité des élèves, voire excellente pour l’élite scolaire - les jeunes managers français sont prisés sur le marché international de l’emploi - elle peine à faire réussir les enfants issus des milieux défavorisés. Or les recherches montrent clairement que croissance économique et justice sociale -notamment à travers l’école - sont intrinsèquement liées. Mais la réforme de l’école républicaine à la française, monument institutionnel, au fondement de la République depuis la fin du XIXème siècle, n’est pas aisée.
Pour ce faire, il nous faut donc innover en inventant un nouveau processus de production de l’action publique : la concertation. Instrument de la famille des dispositifs de démocratie participative, elle n’est pas une ième consultation ou commission mais bien une étape première et majeure dans la phase décisionnelle qui produira la réforme, elle s’inscrit en éclaireur et en complémentarité des modes de gouvernance traditionnels, la démocratie représentative et la négociation sociale (relations entre l’Etat et les syndicats), pour les dynamiser.
Elle fonctionne grâce à la réunion, sur des thématiques pré-définies, d’un ensemble large de personnalités françaises et étrangères qualifiées du monde des professionnels de l’éducation et de la société civile et politique partenaires de l’école (parents, monde associatif, entreprises, collectivités locales, autres ministères …), selon une méthode précise de production de matériaux d’action publique. Dans un univers politique et social marqué par la démobilisation politique croissante des citoyens, notamment les plus fragiles, la crise de gouvernementalité -les réformes ne sont pas toutes appliquées sur le terrain - , et la montée d’une société de la défiance où des visions du monde fragmentées cohabitent sans référence à un principe supérieur commun - le fameux intérêt général -, la concertation vise plusieurs objectifs : installer un débat national autour de l’école dans l’assemblée concertante mais aussi dans le pays, c’est-à-dire sortir l’école de son sanctuaire pour entamer un dialogue entre les professionnels de l’éducation et la société civile et permettre l’expression de l’ensemble des partenaires - notamment les citoyens qui ne s’expriment plus au travers du processus de démocratie représentative ; construire un consensus autour de propositions politiques sur le long terme même sur des sujets qui paraissent minés aux politiques ; faire participer à la production de l’action publique les acteurs futurs de la mise en œuvre des réformes ; enrichir l’expertise sur l’éducation en complétant les savoirs des élites politiques et techniques grâce aux connaissances pragmatiques des acteurs de terrain ; et enfin, et peut-être surtout, reconstruire une vision politique de l’école par l’affirmation de normes communes qui dépassent l’expression d’intérêts particuliers. Sans ce socle axiologique qui structure mentalement les acteurs, les réformes risquent l’échec sur le terrain comme l’ont montré nombre de mesures ces trente dernières années.
Voici des objectifs qui peuvent paraître ambitieux, voire utopiques. C’est méconnaitre la puissance des outils de démocratie participative qui, si les conditions d’un bon fonctionnement sont réunies produisent des effets majeurs sur la qualité des débats, comme l’ont mis en évidence des recherches en science politique. Rationalisation et montée en généralité dans les discours, imposition de normes face aux intérêts particuliers, valorisation du consensus… apparaissent clairement dans ces dispositifs à la fois du fait de la visibilité des échanges, de la nécessité des acteurs de capter l’intérêt des autres intervenants et de la crainte de l’ostracisme. Un acteur qui défendrait une position bloquante, sur la base d’intérêts strictement particuliers et/ou localisés serait rapidement marginalisé au sein d’un dispositif de démocratie participative. Aussi les acteurs sont-ils obligés de passer par un langage de l’impartialité, de la raison et de l’intérêt général pour justifier leurs positions. C’est ce que certains chercheurs ont appelé la « force civilisatrice de l’hypocrisie ».
Observe-t-on déjà ce cercle vertueux de production d’action publique à ce stade intermédiaire de la concertation qui s’étend de juillet à début octobre 2012 ? Les premiers résultats sont encourageants, pour ne pas dire étonnants dans un pays qui n’a pas de tradition en matière de démocratie participative, à l’exception de quelques expériences locales. Premier enseignement de la recherche corroboré par le cas de la concertation sur l’école : quand ces dispositifs sont porteurs d’un enjeu politique perçu comme majeur par les acteurs, leur participation est forte. Les séances de la concertation sur l’école ont réuni à chaque fois entre 50 et 100 personnalités qualifiées, venant de toute la France au mois de juillet et d’août et émanant de toutes les parties prenantes.
Second enseignement : la concertation produit bien la réaffirmation de normes et de valeurs qui permettent de dessiner un nouveau modèle scolaire, au-delà de l’expression des intérêts particuliers. Les participants au fil des séances ont montré une forte adhésion aux valeurs de l’école républicaine (réaffirmation des valeurs de justice sociale (discrimination positive mais aussi et tout d’abord égalité de traitement), rassemblement national et égalité territoriale, valorisation du service public, rôle de socialisation politique, éthique, professionnelle de l’école, éducabilité…) mais des valeurs républicaines revisitées dans leur contenu et leur hiérarchie, à la fois pour s’adapter aux évolutions sociétales des dernières décennies et pour que principes généraux et réalité soient davantage en adéquation. Par exemple, l’objectif d’égalité territoriale est sans cesse réaffirmée dans les séances de la concertation mais ne passe plus par l’affirmation d’un système scolaire nécessairement centralisé et standardisé sur tout le territoire mais par des propositions de nouvelles formes de régulation qui donnent un rôle majeur de cadrage à l’Etat central et des marges d’autonomie à des acteurs locaux guidés et évalués depuis Paris, ce qui n’a jamais été pensé en France depuis les lois de la décentralisation. De même, aux côtés de l’égalité de traitement qui peut gommer les spécificités individuelles, la reconnaissance de l’élève comme individu est affirmée. La méritocratie est aussi mise en exergue mais le souci démocratique d’une justice sociale qui passe par la garantie à la fin de la scolarité obligatoire d’un bagage scolaire minimum est également souligné.
De ces valeurs réaffirmées qui structurent le débat, il découle des changements dans les positions des acteurs de la concertation qui évoluent vers des consensus difficilement imaginables au début de la concertation. Par exemple, la nécessité d’un réaménagement des rythmes scolaires au primaire, au-delà de la semaine des quatre jours, fait consensus partiel même si les conditions sont encore à définir.
Evidemment, à partir de cette base positive, il nous reste beaucoup à faire durant le mois de septembre. Les consensus doivent encore être affinés avec les autres ministères en charge de l’enseignement supérieur, la justice, de la ville, de la formation professionnelle, des droits de la femme, du monde associatif, la famille…, le ministère de l’éducation a historiquement construit seul sa politique mais aujourd’hui les enjeux sont trop complexes pour ne pas être pensés en inter-ministériel. Mais surtout une attention particulière doit être portée à la mise en œuvre des réformes : chaque mesure préconisée par la concertation doit être mise en lien avec les missions générales de l’école mais aussi doit s’incarner dans des scenari précis de mise en application à la fois en termes de calendrier, de moyens mais aussi dès ce stade, d’analyse des écueils et effets pervers potentiels de la réforme. C’est en étant capable de faire ce grand écart intellectuel entre la définition d’une vision politique renouvelée de l’école républicaine qui guidera les esprits - qui est de l’ordre de la production idéelle - et l’analyse pratique de la mise en application des réformes -qui relève du pragmatisme - que la concertation fera œuvre nouvelle. Elle répondra ainsi à une préoccupation nouvelle du politique de penser l’action publique en termes de contenus programmatiques - le quoi faire - mais aussi en termes de vision politique - le pourquoi faire- et de mise en œuvre des réformes - le comment faire.
Nathalie Mons
Professeur de sociologie, université de Cergy-Pontoise, membre du comité de pilotage de la concertation sur l’école