Alors que le ministère pousse, par exemple avec le Grenelle de l'Education et la nouvelle évaluation des établissements, l'Education nationale vers une forme de pilotage par les résultats, Christian Maroy, professeur à l'université de Montréal, décrypte 20 années d'application de la Gestion par les résultats (GAR) au Québec. Appuyé sur de nombreux entretiens avec des responsables du système éducatif et des enseignants, sur l'exploitation des textes et statistiques disponibles, Christian Maroy livre une oeuvre clé pour comprendre comment la GAR se met en place et sur ses effets sur l'Ecole et le métier enseignant. Les enseignants français et les personnels de direction y retrouveront bien des éléments de ce qui est déjà appliqué ou en route en France. Mise en place d'indicateurs de résultats, harmonisation de la notation, contrôles communs, contrats locaux d'établissements, communautés de pratique et visites de classe : tout concourt à rendre le travail enseignant plus visible et plus controlable. Tout amène à réduire l'enseignement en indicateurs chiffrés. Ainsi se met en place une nouvelle conception de l'Ecole qui s'accompagne d'une profonde mutation de ses acteurs. Au final, le niveau des élèves n'a pas progressé. Mais l'Ecole est passée entre les mains des managers. Christian Maroy dévoile quelques points de cet ouvrage important qui nous aide à comprendre ce qui se construit en France.

La gestion axée sur les résultats (GAR) semble s'imposer partout. Comment est-elle arrivée au Québec ?

Elle est arrivée il y a 20 ans au début des années 2000. Elle s'est concrétisée d'abord comme une réforme d'ensemble de l'administration publique, et non spécifiquement pour l'enseignement, sous la pression de problèmes liés à l'endettement public et sous l'influence d'organisations internationales , comme l'OCDE, et d'autres provinces canadiennes. Certaines, comme l'Alberta ou l'Ontario, avaient déjà mis en place une forme de GAR dans un grand tournant néo libéral. En fait les idées de la GAR ont été adaptées au Québec par le Conseil du Trésor qui s'est inspiré de rapports internationaux et des expériences de pays de tradition britannique. Une mission de hauts fonctionnaires est ainsi allée voir la mise en place des réformes au Royaume Uni.

Dans le secteur de l'enseignement, la GAR dérive aussi de l'influence des voisins nords-américains en ce qui concerne les politiques dites "d'accountability". Ainsi, aux Etats-Unis, la loi fédérale No Child Left Behind généralise l'idée d'une imputabilité des États, des districts scolaires et des écoles par rapport à leurs performances à des tests, parfois avec des sanctions à la clé pour les établissements qui n'atteignent pas leur cible, comme au Texas. Depuis le rapport "A Nation at Risk" (1983), la réforme de la gouvernance et l'amélioration de la qualité de l'éducation y sont vus comme nécessaires pour faire face aux changements économiques et sociaux. Mais il faut aussi mentionner l'influence de l'Ontario, une province proche qui est toujours observée avec beaucoup de soin par le Québec. Au début des années 2000, l'Ontario a développé une politique d'accountability qui se veut "non punitive" par rapport à celle des Etats-Unis. En fait, outre la mise en place de tests externes centralisés, la standardisation (des programmes, manuels etc.), elle mise sur la transparence et la comparaison des résultats des écoles pour les inciter à s'améliorer. Elle met aussi en avant un système de soutien, obligatoire pour les écoles "sous-performantes". Elle mise donc sur la mobilisation et la responsabilisation des équipes. Les sanctions ne viennent qu'après pour les écoles qui montrent de la mauvaise volonté à s'améliorer.

Au Québec, la première loi sur la GAR dans l'enseignement date de 2002 mais elle a été suivie de trois autres lois jusqu'en 2020. L'institutionnalisation de la GAR a donc été progressive. Elle a été aussi influencée par les visions et stratégies des organisations chargées de sa mise en oeuvre, lesquelles ont été marquées directement par l'influence de l'Ontario.

Quels sont les instruments du GAR visibles pour les enseignants ?

Il y en a plusieurs. Le premier type, ce sont les "plans de réussite" ou "plan stratégique" installés au niveau des écoles et à celui des "commissions scolaires" (CS), c'est-à-dire des circonscriptions. Ils sont associés à des contrats entre les écoles et les CS et entre le ministère et le CS. Ces outils managériaux sont souvent vus comme de la paperasse par les enseignants, comme l'affaire des directions.

Un deuxième type d'outil est très important mais est aussi pré existant à la réforme : il s'agit des examens ministériels installés dans les principales disciplines, qui permettent de comparer et d'évaluer publiquement les résultats entre les écoles et CS. A partir d'eux on fabrique des indicateurs de résultats, en termes de taux de diplomation et de décrochage, qui servent pour établir les cibles dans les contrats .

Un outil plus nouveau, apparu hors des lois provinciales mais qui s'est imposé, c'est une infrastructure numérique avec des logiciels, comme Lumix, qui permettent de traiter les données recueillies sur les élèves, les écoles, les CS et de faire un suivi statistique fouillé des résultats. On arrive ainsi à une mise en données du fonctionnement du système scolaire.

Enfin il y a des outils pédagogiques qui ont pris de l'importance. C'est le cas des "communautés d'apprentissage professionnelles" qui sont utilisées pour mobiliser et faire participer les enseignants à la réflexion sur les résultats apportés par les outils numériques. Ils ne sont pas dans la loi mais produisent des effets importants sur le travail enseignant.

Tous ces outils permettent une gestion des organisations scolaires qui évalue l'action des CS et des écoles et une responsabilisation des enseignants en équipe mais aussi individuellement. Par exemple si on observe un écart de résultat en français dans un niveau on va chercher d'où vient le problème et réunir les enseignants pour leur signaler qu'on est en dessous de la moyenne et qu'il faut faire mieux. Cette responsabilisation collective peut devenir individuelle. Car les directions ont accès aux données de chaque élève et de chaque classe et comparent. Les enseignants perçus comme source de problèmes récurrents peuvent être convoqués ou suivis par un conseiller pédagogique.

L'évaluation joue donc un rôle central dans la mise en place de la GAR ?

Oui. Les évaluations externes des examens ministériels pré existaient à la GAR et sont bien acceptées. Ce qui est nouveau c'est l'usage qui en est fait à des fins de recherche d'efficacité des classes, des écoles et de la professionnalité des enseignants. La plupart des enseignants considèrent qu'on ne prend pas assez en compte dans ces évaluations la réalité de la cohorte d'élèves avec ses caractéristiques particulières. Ce n'est pas l'évaluation qui pose problème mais la fait qu'elle devienne un outil de gestion dans les mains des directions.

La GAR affirme vouloir la réussite de tous les élèves. Qui peut être contre cet objectif ?

Personne. Au Québec l'idée que l'école ne doit pas seulement sélectionner une élite mais doit être au service d'un projet collectif et arriver à donner un socle de connaissances et de compétences à chaque élève est ancrée déjà depuis le milieu des années 1990. Un syndicat a milité pour que l'on n'assure pas seulement l'égalité d'accès mais aussi l'égalité de succès dans les études. On a là un argument puissant de légitimation de la GAR.

Vous écrivez que la GAR est surtout un changement institutionnel et une gestion des pratiques enseignantes. Comment cela s'installe-t-il ?

C'est un changement institutionnel car la GAR change la répartition des pouvoirs entre les échelons du système éducatif. On a accordé une plus grande autonomie aux écoles mais en échange d'une reddition de comptes. On les contrôle sur leur façon d'améliorer les résultats. Ce sont les acteurs locaux qui deviennent responsables de la réussite scolaire. C'est un changement normatif important. Et sur ce point il y a eu une continuité par-delà les alternances politiques des gouvernements.

La gestion des pratiques enseignantes n'est pas dite dans les textes. Elle est mise en évidence dans notre ouvrage. Elle renvoie à l'idée d'innovations appuyées sur des recherches et aussi sur celle du "leadership pédagogique" des directions. Elles doivent "entrainer leur équipe" et "accompagner le changement". C'est l'idée qu'avec davantage d'autonomie pour les écoles et des directions leaders on va produire de meilleurs résultats. Ce discours sur le leadership vient des Etats-Unis. La GAR permet de lui donner une dimension concrète avec une gestion managériale qui change le travail enseignant. Ce vocabulaire du leadership est un vocabulaire enchanté. La réalité est plus prosaïque : c'est l'instauration d'une gestion quantifiée de l'éducation. La GAR contribue à mettre en place une gestion des pratiques pédagogiques avec l'idée, très forte au Québec, d'en finir avec le découplage entre la politique scolaire et la réalité de la classe.

On arrive à une affirmation du pouvoir hiérarchique sur les enseignants et à une redéfinition de leur travail. Des exemples ?

L'autorité hiérarchique formelle n'a pas beaucoup bougé. Mais les équipes de direction ont davantage de pouvoir effectif, notamment par les nouveaux outils dont elles disposent. Elles ont d'abord des informations sur les performances de chaque enseignant, grâce aux bases de données, et aux possibilités de comparaison des résultats des différentes classes. Il y a aussi une visibilisation de certaines pratiques des enseignants qui auparavant restaient opaques. L'analyse des écarts des notes des élèves entre l'évaluation aux examens ministériels et celles internes à l'école renseignent sur les pratiques d'évaluation des enseignants, parfois jugées trop sévères ou trop laxistes. On voit aussi des conseillers pédagogiques envoyés dans les écoles pour analyser les épreuves des élèves et voir où est le problème en maths. En cas de problèmes récurrents, des directions peuvent demander à des conseillers pédagogiques d'assister à un cours d'un enseignant. C'est une forme de surveillance du travail des enseignants. Cela aboutit à une redéfinition de leurs pratiques car les directions attendent des enseignants, une responsabilisation sur leurs résultats et s'ils sont insuffisants à une réflexivité et un travail collaboratif entre eux pour les améliorer. Il y a un élargissement des tâches attendues des enseignants. Enfin, en fonction de ce qui est évalué aux examens, il y a des focalisations sur certains aspects des apprentissages. Par exemple une enseignante de français nous explique qu'elle ne voit plus la poésie car elle n'est pas évaluée dans l'examen ministériel. Un enseignant d'histoire utilisait des visites d'institutions pour l'enseignement de la citoyenneté. Il ne peut plus le faire. On assiste à une réduction des curriculums qui se recentrent sur ce qui est évalué lors des examens ministériels.

Comment réagissent les enseignants ?

Il y a eu des oppositions syndicales -fortes au départ- qui ont été gérées de façon variable par les CS en mettant de l'eau dans leur vin. L'ouvrage les précise, mais livre surtout un diagnostic très détaillé des réactions des enseignants. Globalement la légitimité du GAR reste faible mais il n'y a pas une opposition totale. Certains aspects sont approuvés comme la réussite de tous. La finalité est acceptée mais les enseignants dénoncent le manque de moyens. Ils critiquent aussi fréquemment la vision quantifiée livrée par la GAR. Par contre, les directions sont souvent certaines d'avoir avec les indicateurs enfin une vision objective de la réalité du système. Il y a une très forte croyance dans l'objectivation de l'enseignement.

Mais les enseignants sont très critiques sur cette quantification. Ils disent que les données ne prennent pas en compte la réalité des cohortes d'élèves et que finalement elles n'aident pas à faire face à la réalité concrète de la classe et à faire réussir "leurs élèves". Il y a une critique de la théorie de l'action de la GAR. Il y a aussi ce sentiment de pression et de surveillance qui pèse sur eux qui les amène à développer des stratégies pour y échapper, par exemple en manipulant les notes.

Il n'y a donc pas de refus global de la GAR mais un ton critique qui fait que la GAR n'est pas légitimée.

Tous ces changements sont-ils justifiés par l'efficacité de la GAR ?

Il y a beaucoup de débats là-dessus. Le ministère se targue d'une amélioration des taux de diplomation et de qualification des élèves avant 20 ans et on voit effectivement une hausse. Mais c'est lié au fait que le ministère a créé de nouvelles qualifications. Une partie de la hausse est liée à ces créations. Par contre, quand on regarde les résultats aux examens ministériels on voit des oscillations mais globalement une stabilité. Cela crée d'ailleurs un paradoxe : le taux de diplomation augmente mais les résultats sont stables. Et comme en plus il y a ces phénomènes de réduction curriculaire et de bachotage signalés plus haut, l'efficacité de la GAR est, au mieux, discutable.

Au-delà du Québec, dans la littérature étatsunienne notamment, on constate une faible augmentation de l'efficacité moyenne lié à ce type de politiques, mais ce sont souvent des hausses non durables ou spécifiques à certaines matières (les maths) ou années d'études. Un travail sur les résultats de Pisa 2012 (au Canada et en Europe) montre même que les politiques de GAR appuyées par des sanctions dures pour les écoles sont liées à davantage d'inégalités.

Mais ces politiques produisent aussi d'autres effets bien réels ceux-là, même s'ils ne sont pas les objectifs affichés. On voit un fort changement dans les relations de pouvoir dans le système éducatif et les écoles. On voit apparaitre une distance entre les cadres scolaires, qui adhèrent pour l'essentiel à la GAR et les enseignants qui en ont une vision plus critique.

On voit aussi redéfinition institutionnelle de ce qu'est ou doit être un établissement scolaire, une organisation rationnelle, cohérente, engagée collectivement à améliorer son efficacité. Cette nouvelle attente normative est très exigeante et repose sur un présupposé, la croyance que l'éducation serait parfaitement maitrisable, gérable et améliorable. Avec cette recherche d'efficacité on tend à se centrer uniquement sur le cognitif. L'école n'est plus définie comme une institution qui est un milieu de vie mais comme une organisation mobilisée sur des résultats. C'est vraiment le déclin de l'école institution.

Comment expliquer la diffusion si rapide du modèle de la GAR ?

Je pense que c'est une quête de mimétisme entre les pays, une forme de recherche de légitimité des gouvernements plus qu'un emprunt vraiment rationnel. Il faut être la Finlande et avoir d'excellents résultats pour pouvoir écarter la GAR.

Propos recueillis par François Jarraud

Christian Maroy, L'école québécoise à l'épreuve de la gestion axée sur les résultats. Sociologie de la mise en oeuvre d'une politique néo-libérale. Hermann éditeur, ISBN : 9791037004888. En librairie le 17 mars.

C. Maroy : Qu'est ce que le nouveau métier enseignant ?