« En France, si nous voulions gagner en performance, il faudrait sortir de la logique de l’efficacité. A l’image de ce qui se fait à l’étranger, il faudrait commencer par s’interroger collectivement sur la pertinence de l’activité éducative. Cela est possible en supprimant les indicateurs de mesure qui n’ont pas de sens et en leur substituant des pratiques d’évaluation qualitative permettant d’initier un processus réflexif » écrit Stéphane Germain. Il interroge dans ce texte la performance du système éducatif français et le pilotage par l’efficacité. « Appliquée aux services publics, la quête de l’efficacité est une erreur conceptuelle » dénonce-t-il, soulignant le paradoxe d’une performance qui ne décolle pas… « Lorsqu’on introduit des pratiques de New Public Management, c’est tout l’inverse de l’intelligence collective qui se produit. En venir à établir des critères de performance au niveau central suppose une vision très mécaniste de l’éducation, considérant les enseignants comme de simples exécutants des décisions normatives » écrit-il.
Depuis plusieurs années, les autorités éducatives se sont donné pour mission d’accroître l’efficacité du système éducatif. Et les résultats sont au rendez-vous. La batterie d’indicateurs de mesure, savamment installée au fil des ans, permet d’en attester : l’éducation nationale française est de plus en plus efficace. Les chiffres sont là. Incontestables, ils permettent d’alimenter largement la dynamique d’autosatisfaction consistant à se réjouir, à tous les étages, des bons résultats affichés. Plus efficace, le système éducatif français est-il pour autant plus performant ? Ce n’est pas ce qui ressort des enquêtes internationales qui montrent qu’il reste très inégalitaire et qu’il ne parvient pas faire progresser le niveau moyen d’acquisition des compétences. C’est une forme de paradoxe. L’éducation pourrait être efficace sans être performante ? Tout dépend de ce que l’on entend par « performance » et des modalités qui sont mises en place pour l’évaluer. En la matière, la démarche française de la performance paraît bien singulière. Analyse.
Une inflexion vers la mesure de l’efficacité
Depuis 2017, les outils de mesure de l’activité éducative se sont multipliés au point de devenir un aspect central de la communication des autorités éducatives. En atteste le dossier de présentation de l’année scolaire 2024-2025, sobrement intitulé « L’école change la vie ! », qui présente les nombreuses réussites du système éducatif et regorge d’indicateurs. Les chiffres annoncés sont éloquents. Ils attestent d’une inflexion majeure dans les modalités de pilotage du système éducatif : l’introduction du New Public Management. L’intention est claire : il faut utiliser les méthodes de management du secteur privé pour gagner en efficacité. Car c’est bien connu, les médias nous le disent : en France, le service public n’est pas efficace ! Ainsi, si on veut réellement s’emparer du sujet, il est indispensable de développer des indicateurs de mesure. Sans mesure, il n’est pas possible de constater les gains. A l’inverse, dès que l’on introduit la mesure, il devient possible de comparer tous azimuts : faire des comparaisons dans le temps pour mesurer les progrès, des comparaisons territoriales, des comparaisons entre les établissements scolaires. C’est en comparant que l’on peut connaître les meilleurs puisque l’implicite de la logique de la mesure est bien de devenir meilleur. Avec ces comparaisons tous azimuts, il est même possible de motiver par objectifs et d’assoir une partie de la rémunération des personnels sur l’efficacité. C’est le cas des personnels de direction qui sont maintenant évalués par objectifs et des enseignants lorsqu’ils choisissent des missions rémunérées en fonction des objectifs fixés au travers du Pacte (la partie conditionnelle de la rémunération).
Un déni de complexité
Cette approche généralisée du pilotage par l’efficacité permet-elle une plus grande performance ? Malheureusement, non : c’est tout le contraire qui se produit. Les enquêtes internationales sont là pour en attester : la performance du système éducatif français ne décolle pas, malgré tout le budget consacré, malgré toute l’énergie déployée pour le rendre plus efficace !
Comment expliquer cette piètre performance ? La réponse est relativement simple : appliquée aux services publics, la quête de l’efficacité est une erreur conceptuelle. La recherche universitaire nous le dit, les organismes internationaux nous le rappellent à chacune de leurs recommandations : le seul critère de performance applicable aux services publics est celui de la pertinence, entendue comme la capacité à répondre, au plus près, aux besoins des usagers. Or, dans un système éducatif, comment connaître les besoins des usagers dans leur contexte local ? Grâce aux acteurs de terrain. Comment concevoir des dispositifs à même de répondre finement à ces besoins spécifiques ? Grâce aux acteurs de terrain. Pour rendre un système éducatif plus pertinent, il n’y a pas d’autre choix que de faire évoluer sa gouvernance de façon à donner plus d’autonomie aux acteurs de terrain. Car l’éducation, faite de multiples interactions humaines, est une chose éminemment complexe et évolutive qui suppose d’utiliser des procédés d’intelligence collective pour construire les activités d’apprentissage. Lorsqu’on introduit des pratiques de New Public Management, c’est tout l’inverse de l’intelligence collective qui se produit. En venir à établir des critères de performance au niveau central suppose une vision très mécaniste de l’éducation, considérant les enseignants comme de simples exécutants des décisions normatives. L’efficacité doit alors être entendue comme la capacité de chacun à appliquer ou faire appliquer les décisions centrales. Les indicateurs chiffrés deviennent le moyen de mesurer cette capacité. Si l’éducation n’était pas une chose complexe, si les contextes scolaires étaient les mêmes pour tous les établissements, toutes les classes et tous les élèves, alors les décisions centrales, normatives et uniformisées, auraient peut-être une certaine pertinence. Mais ce n’est pas la réalité de l’éducation au 21ème siècle. Aussi, la logique mécaniste qui sous-tend la recherche de l’efficacité repose sur une forme de déni de complexité. Poussée à l’extrême, elle amène à la situation paradoxale d’un système éducatif qui est très efficace à mettre en œuvre des activités pédagogiques peu pertinentes.
La légitimité en question
Derrière ce paradoxe, se trouve en filigrane la question de la légitimité de décision de l’action éducative. Cette question est la suivante : qui est légitime pour construire les réponses éducatives, pour construire les dispositifs pédagogiques qui permettent de répondre aux attendus nationaux ? Dans la plupart des systèmes éducatifs étrangers, on fait confiance aux enseignants pour qu’ils décident eux-mêmes de leur activité éducative dans le respect des attendus nationaux qui s’imposent à tous. Les établissements scolaires disposent d’une large autonomie pédagogique et les enseignants s’investissent volontiers dans les collectifs de travail de façon à construire des réponses adaptées aux contextes locaux. Il n’y a pas d’outils de mesure quantitative car il n’y a pas de prescriptions centrales. A l’inverse, il existe des dispositifs d’évaluation qualitative qui permettent d’initier des processus réflexifs sur la pertinence de l’activité éducative. En France, dans un système éducatif centralisé qui n’a pas fait sa mue de gouvernance, les enseignants n’ont pas cette légitimité. Le New Public Management, envisagé comme un outil de contrôle par la mesure, ne fait qu’entériner la délégitimation pédagogique des enseignants.
La lente dégradation du service public
Froide et implacable, la logique de l’efficacité fait fi du caractère profondément humain des services publics. Aborder la performance en occultant délibérément la question de la pertinence conduit à leur lente et inexorable dégradation. Les usagers le perçoivent. En gardant la même quantité de service public (le nombre d’heures dispensées), ils constatent une baisse de la qualité au sens où les activités ne sont pas conçues au plus près de leurs besoins. Très concrètement, en matière d’éducation, les décisions normatives centralisées viennent balayer les réponses éducatives élaborées en établissements scolaires au plus près des besoins identifiés. Cela explique pourquoi la recherche et les organismes internationaux insistent sur la nécessaire autonomie des établissements scolaires pour gagner en performance éducative. Cela explique pourquoi le Parlement européen recommande, depuis 2001, des modalités d’évaluation qualitative de l’activité éducative qui n’ont rien à voir avec les procédés de mesure quantitative promus par le New Public Management. En France, si nous voulions gagner en performance, il faudrait sortir de la logique de l’efficacité. A l’image de ce qui se fait à l’étranger, il faudrait commencer par s’interroger collectivement sur la pertinence de l’activité éducative. Cela est possible en supprimant les indicateurs de mesure qui n’ont pas de sens et en leur substituant des pratiques d’évaluation qualitative permettant d’initier un processus réflexif. C’est en partageant collectivement les diagnostics et les propositions que l’on parvient rendre un système éducatif plus pertinent dans sa capacité à apporter des réponses éducatives adaptées aux besoins des usagers.
Stéphane Germain
