Héritière d’une structuration napoléonienne qui n’a jamais été véritablement remise en cause, la gouvernance de l’Education nationale française est restée verticale et descendante. L’activité éducative est prescrite par les autorités éducatives. Les enseignants sont tenus de la mettre en œuvre. Les corps d’inspections sont chargés de contrôler la bonne exécution. Ce fonctionnement est resté opérationnel jusqu’à une période récente. Il rencontrait alors l’adhésion des acteurs de terrain.
Depuis plusieurs années cependant, les prescriptions centrales sont remises en cause par ceux qui doivent les mettre en œuvre. Le découplage – le fait que les enseignants ne soient plus en phase avec leur hiérarchie – se fait sentir. En France, après dix ans d’hypercentralisation de la décision éducative, il atteint des niveaux inégalés, au point que le système éducatif est devenu une machine à générer de la contestation plutôt qu’une fabrique du consensus. Explications.
Comme tous les systèmes éducatifs, l’Éducation Nationale française a été conçue, à l’origine, selon une logique verticale descendante, entérinant ainsi une forme de taylorisme éducatif. Dans un souci d’égalité par la standardisation, il s’agissait de dissocier ceux qui conçoivent l’activité éducative de ceux qui la mettent en œuvre afin de permettre la diffusion à grande échelle des mêmes pratiques pédagogiques. La France a poussé cette logique à l’extrême puisque son système éducatif repose sur une triple standardisation : celle de la formation des enseignants qui doivent obtenir une certification pour enseigner, celle des contenus d’enseignements qui sont entièrement définis par les programmes scolaires et celle de la certification des acquis qui s’effectue au travers d’examens finaux organisés par le niveau central.
Hypercentralisation de la décision
Dès les années 1990, les travaux de la recherche universitaire ont montré que ce fonctionnement vertical descendant n’était plus adapté aux réalités d’une éducation devenue complexe. Incapable de prendre en compte la diversité des contextes locaux, la logique prescriptive conduit à une activité éducative de moindre pertinence en comparaison aux procédés de gouvernance accordant le pouvoir d’agir aux acteurs de terrain. Au début des années 2000, de nombreux organismes internationaux (UNESCO, OCDE, Parlement européen) ont alors invité les gouvernements à procéder à une refonte de leur gouvernance permettant de donner le pouvoir d’agir aux acteurs de terrain. Leurs recommandations visaient à repenser le rôle des autorités centrales afin que celui évolue de concepteur-préconisateur-contrôleur à celui de stratège-facilitateur-évaluateur. Concrètement, pour les hauts décideurs publics, il s’agit de définir des axes de la stratégie éducative en laissant les acteurs de terrain concevoir l’activité éducative permettant d’y répondre. Les cadres intermédiaires (personnels de direction et inspecteurs) sont placés en posture de facilitation. La reconnaissance des pratiques pédagogiques s’effectue alors selon une évaluation qualitative de l’activité pédagogique des établissements scolaires consistant à interroger la façon dont les acteurs de terrain se sont emparés de leurs marges de manœuvre. Les évaluations globales viennent ainsi supplanter les inspections individuelles : les prescriptions centrales ayant disparu, leur contrôle n’a plus lieu d’être.
Malgré les recommandations réitérées des organismes internationaux et l’impulsion donnée par l’élévation de la qualité de l’éducation – attestée par les comparaisons internationales – dans les pays ayant opéré leur refonte de la gouvernance, la France est restée sur le modèle napoléonien. Comme pour le nuage de Tchernobyl, notre pays n’a pas été concerné par la vague de décentralisation de la décision éducative qui a emporté nos voisins européens. Depuis une dizaine d’années, c’est même tout l’inverse qui s’est produit. La désintermédiation, théorisée par le président de la République, a conduit à écarter les corps intermédiaires – partenaires associatifs et syndicats – de la décision éducative. Le long processus de la concertation interne a ainsi été mis à bas. Les organes déjà existants, devenus purement consultatifs, ont perdu leurs attributions au profit de groupes de travail ad hoc, relativement opaques dans leur composition, chargés de préparer les arbitrages devant être opérés par le niveau central. Dans ces groupes de travail, les références aux travaux de la recherche universitaire ont été écartées. Avec la désintermédiation, le raccourcissement des délais de la prise de décision publique, censé permettre de gagner en « efficacité », a été tel que de nombreuses annonces détaillant les changements à venir (réforme du lycée, création de Parcoursup, choc des savoirs, etc.) ont pu être faites bien avant que les décrets ou arrêtés n’aient été adoptés. Plusieurs changements majeurs ont été ainsi mis en œuvre sur la base d’une simple communication ministérielle, en l’absence d’une base réglementaire, apparue ensuite, rétrospectivement.
A l’issue d’un processus de dix ans d’hypercentralisation de la décision éducative, c’est maintenant le ministre, épaulé par quelques hauts conseillers, qui décide seul de l’ensemble des changements éducatifs. Cette configuration, unique au monde, est à rebours des procédés de la décision publique ouverts aux parties prenantes à l’œuvre dans les autres systèmes éducatifs.
Deux logiques antagonistes
Dans le système éducatif français, l’absence de décentralisation de la décision éducative fait apparaître deux logiques diamétralement opposées. Les acteurs de l’éducation en prise avec les réalités de terrain (enseignants, professeurs des écoles, CPE, personnels médicaux-sociaux, personnels de direction) sont tiraillés entre ces deux logiques. D’un côté, leur logique professionnelle – qu’ils exercent dans le cadre de leur autonomie pédagogique – et de l’autre la logique de l’institution qui, dans le cas d’une gouvernance centralisée, se traduit par les prescriptions centrales. Plus la gouvernance est descendante, plus l’activité éducative fait l’objet d’une normalisation administrative. La logique institutionnelle devient alors majoritairement procédurale : il s’agit de proposer des dispositifs préconstruits que les acteurs de terrain doivent s’approprier. Le changement prescrit porte directement sur les pratiques pédagogiques sans interroger les représentations que les acteurs peuvent avoir de leur métier ou les différentes perceptions qu’ils ont de l’activité éducative. Lorsque ces prescriptions ne font pas sens pour ceux qui doivent les appliquer, le changement demandé n’est pas compris et les réticences sont fortes pour le mettre en œuvre.
C’est alors que le découplage s’opère. Les acteurs de terrain se réfugient derrière leur logique professionnelle pour ne pas tenir compte des prescriptions centrales et ne pas modifier leurs pratiques. Le décalage entre les dispositifs pédagogiques proposés par l’institution et la perception qu’ont les acteurs de terrain des solutions pertinentes pour répondre aux problématiques éducatives conforte ces derniers dans leurs pratiques pédagogiques. Lorsque le découplage est au plus haut, ce sont les hauts décideurs publics qui ne paraissent plus légitimes aux yeux des acteurs de terrain. Ceux-ci pratiquent alors le maquillage – consistant à trouver les moyens de laisser paraître la bonne application des prescriptions centrales – et se coordonnent entre eux afin de construire ensemble des réponses adaptées aux problématiques éducatives, sans référence aux prescriptions centrales.
L’intelligence en question
Le découplage traduit un conflit d’intelligence – entendue comme la compréhension large – du système éducatif. Les hauts décideurs publics, de par leur position centrale et leur capacité d’analyse, estiment avoir l’intelligence globale du système. Cette posture leur permet, en comité restreint, de poser un diagnostic éclairé débouchant sur des solutions opérationnelles faisant l’objet de prescriptions applicables à l’ensemble du système. A l’inverse, les acteurs de terrain, du fait de leur proximité immédiate avec les élèves et de leur connaissance aiguë des contextes locaux, estiment être en mesure de construire eux-mêmes les activités éducatives, en dehors de toute prescription centrale, en s’enrichissant de l’expérience des autres et la mutualisation des pratiques entre pairs. Les hauts décideurs publics raisonnent en intelligence simple, les acteurs de terrain en intelligence collective.
Lorsque la gouvernance est verticale descendante, ce conflit d’intelligence est asymétrique puisque les hauts décideurs publics ont formellement le pouvoir de décision. Cela les conduit à mettre à bas les procédés d’intelligence collective en n’apportant pas ou peu reconnaissance à la mutualisation des pratiques et en s’attaquant parfois aux réseaux éducatifs lorsque ceux-ci font émerger des pratiques pédagogiques issues du terrain se diffusant largement à l’ensemble du système.
Pour les hauts décideurs, dans leur logique d’intelligence simple, si le système éducatif ne gagne pas en « performance », la responsabilité incombe aux acteurs de terrain, car ils ne suivent pas les prescriptions centrales. Pour s’assurer qu’ils exécutent, il convient alors de développer des procédés d’évaluation de la performance – entendue comme la bonne application des prescriptions centrales – au travers d’outils de mesure numériques et de rémunérations individuelles à la performance. C’est ce que la France a connu ces dernières années.
La fabrique du consensus
Le grand découplage traduit une opposition des acteurs de terrain à l’excès de normalisation scolaire administrative, portée par l’institution. L’opposition aux prescriptions descendantes et la remise en cause de la légitimité des décideurs centraux, les conduit à construire eux-mêmes leurs activités pédagogiques. Pour autant, si un consensus semble émerger autour de la remise en cause de la verticalité de la décision éducative, les contestations, en partie dissonantes, ne paraissent pas s’agréger autour d’une vision commune qui favoriserait la cohérence globale des pratiques pédagogiques. Pour des enseignants qui n’ont connu que cela, sortir de la verticalité n’est pas chose aisée. En France, l’horizontalité de la décision éducative reste encore balbutiante. Pour qu’une nouvelle norme scolaire, à dominante pédagogique, puisse émerger, il faudrait un projet éducatif collectif fédérateur qui interroge la raison d’être de l’éducation. En la matière, certains considèrent que l’Assemblée Nationale est largement défaillante. Alors que la loi détermine normalement les principes fondamentaux de l’enseignement (Article 34 de la Constitution), elle a laissé le pouvoir exécutif s’arroger de nombreuses prérogatives éducatives qui ont conduit à une forme de déconstruction du service public d’éducation. L’Assemblée Nationale a laissé faire, sans exercer de contrôle et sans définir de cadre clair à l’action gouvernementale autour des principes et des valeurs de service public pourtant inscrits dans la Constitution.
Pour sortir de l’impasse, beaucoup estiment qu’il faudrait que l’Assemblée Nationale reprenne la main par la création d’une commission ad hoc prenant la forme d’une Convention citoyenne pour l’éducation. L’expérience de la Convention citoyenne pour le Climat montre qu’une telle assemblée de citoyens est en mesure de construire un projet global cohérent, en lien avec les recommandations de la recherche, tout en reflétant les aspirations de la société. L’expérience montre aussi que les travaux de ce type de convention doivent être adossés à des dispositions législatives organiques, la confiance de nombreux citoyens dans le respect des engagements du pouvoir exécutif étant fortement entamée.
Stéphane Germain
