L’auteure retrace les grandes inflexions d’une politique éducative sous contrainte dans laquelle il était déjà question dans les années 1980 de « tournant de la rigueur», de logiques gestionnaires, de défaillances du système éducatif, de promesses non tenues de revalorisation du métier enseignant. Clémence Cardon-Quint répond à nos questions.
Pourquoi avoir entrepris cette histoire longue du budget de l’Éducation nationale ?
En 2015-2016, j’ai été responsable du master MEEF premier degré de l’INSPE de Bordeaux. À ce titre, je devais coordonner la réécriture des maquettes de formation : combien d’heures dans chaque discipline, quelle place pour les co-interventions, quelle taille pour les groupes de TD ? Satisfaire toutes les demandes de formateurs, c’était renchérir sensiblement le coût de la formation : mais l’enveloppe n’était pas infinie. Je me suis demandé quelles formes prenait cette confrontation entre contrainte budgétaire et ambitions pédagogiques à l’échelle du budget de l’Éducation nationale.
Si le budget est voté chaque année, dans les faits, il « enregistre » les effets de décisions prises parfois des décennies plus tôt. Je voulais donc saisir ces dynamiques de moyen et long terme et pas seulement l’écume des débats annuels. Débuter en 1945, c’était choisir une période marquée par des changements significatifs dans le volume, l’affectation et la gestion des moyens.
Justement, peut-on dégager des inflexions, des changements, dans la manière dont l’État finance l’école depuis 1945 ?
L’évolution la plus marquante a sans doute été l’émergence, puis le reflux, d’un consensus trans-partisan en faveur d’une augmentation significative des moyens alloués à l’Éducation nationale. Cet accroissement a d’abord été réclamé, dès la Libération, par les partis de gauche, avec des arguments parfois fantaisistes comme la supposée « règle d’or de Jules Ferry », fixant à 1/6e la part du budget de l’État devant être allouée à l’Éducation nationale. Avec l’arrivée dans les classes des enfants du baby-boom, au début des années 1950, la nécessité d’un effort budgétaire accru s’impose, par-delà les clivages politiques. Ce consensus se maintient pendant encore une décennie. Mais, dès la fin des années 1960 – le 1/6e est alors dépassé – le rythme de progression des dépenses d’éducation est jugé problématique, en particulier à droite.
La période de forte croissance des crédits de l’Éducation nationale est aussi contemporaine de transformations importantes dans la préparation du budget. La réforme de la procédure budgétaire – amorcée en 1956, parachevée en 1959 – et la nouvelle constitution mettent l’essentiel des pouvoirs budgétaires aux mains de l’exécutif.
Le budget de l’État devient alors la traduction chiffrée d’un projet de gouvernement, et ce d’autant plus nettement que la vigueur de la croissance dégage de réelles marges de manœuvre. Rue de Grenelle, le ministère de l’Éducation nationale se donne les moyens administratifs de centraliser la préparation du budget, d’en faire le « compteur de vitesse » d’une politique éducative, là où, dans les années 1950 chaque grande direction (premier degré, second degré, technique, supérieur) négociait ses moyens avec la direction du Budget.
La démographie suffit-elle à expliquer la trajectoire du budget ?
Les prévisions d’effectifs ont joué et jouent encore un rôle central dans les décisions budgétaires. Il faut créer des emplois en nombre suffisant pour assurer la rentrée scolaire dans de bonnes conditions. Pendant une quinzaine d’années, l’ampleur du « baby-boom », la conviction nouvelle qu’il fallait élargir l’accès aux formations longues, la croissance des zones urbaines, justifient donc l’accroissement rapide des moyens. La Commission d’équipement scolaire, universitaire et sportif du Commissariat général au Plan chiffre le nombre de places à construire et les flux d’enseignants à recruter pour accueillir ces élèves supplémentaires : c’est « l’explosion scolaire ».
Mais l’évolution des dépenses, au cours de cette période, reflète bien d’autres choix que la seule croissance des effectifs : la politique des rémunérations dans la Fonction publique, le financement du privé, la revalorisation des enseignants en 1961 etc. C’est la même chose – à un degré moindre – entre 1988 et 1993 : la croissance du budget accompagne la massification du second cycle, mais reflète aussi les mesures de revalorisation adoptées sous Lionel Jospin ou le plan d’urgence pour les lycées.
A contrario, les périodes de reflux démographique n’entraînent pas mécaniquement d’ajustement à la baisse. Le creux démographique de la fin des années 1970 a bénéficié à l’essor de la scolarisation en maternelle ; il a aussi facilité la forte croissance des taux de scolarisation en second cycle au début des années 1990. Autrement dit, la démographie est un paramètre important, mais c’est loin d’être le seul.
Vous montrez que l’Éducation nationale est régulièrement présentée comme une priorité, tout en étant soumise à des arbitrages de rigueur. Comment expliquer ce paradoxe ?
Élaborer le budget, c’est toujours accepter certaines dépenses et en refuser d’autres. Même en période de forte croissance économique et d’augmentation rapide du budget de l’Éducation nationale, il a fallu établir des priorités. Le meilleur exemple, c’est l’allongement de l’instruction obligatoire à 16 ans. D’après l’ordonnance du 6 janvier 1959, elle devait s’appliquer aux enfants âgés de 6 ans en 1959. À l’issue des arbitrages du Quatrième Plan (1962-1965), on sait déjà que les locaux ne seront pas prêts à la rentrée 1967 pour scolariser la totalité des enfants concernés. En définitive, la scolarisation de 14 à 16 ans a été généralisée avec près de cinq ans de retard : la priorité est d’abord allée à l’augmentation des capacités d’accueil dans le second cycle et l’enseignement supérieur.
Ensuite, dans la fabrique budgétaire, les dépenses d’éducation sont traitées comme des dépenses de consommation, pas comme des dépenses d’investissement. Dans les prévisions macro-économiques qui sous-tendent les décisions budgétaires depuis les années 1960, augmenter les dépenses d’éducation, cela alourdit les charges publiques, mais cela n’augmente pas la richesse nationale, ni à court terme – ce qui est logique – ni à moyen terme – ce qui l’est moins.
Il y a donc un complet décalage entre la très large diffusion des discours sur l’éducation comme investissement, portés par l’économie de l’éducation depuis les années 1960, et le contenu des modèles de prévision macro-économiques à moyen terme qui guident les décisions budgétaires. Par conséquent, les crédits supplémentaires susceptibles d’être alloués à l’Éducation nationale dépendent en premier lieu de la croissance économique, qui apporte – ou pas – des recettes supplémentaires, et en second lieu, des priorités retenues par le gouvernement.
Propos recueillis par Djéhanne Gani
