A propos des choix du gouvernement, vous parlez d’une « subordination constante des questions éducatives aux enjeux électoraux et économiques ».
Effectivement, on ne peut rendre compte des choix budgétaires si l’on raisonne exclusivement en fonction des « besoins » supposés du système éducatif. Ce que montrent les archives, c’est le poids des arbitrages où s’entremêlent des considérations très diverses : on crée des emplois d’enseignants pour éviter de licencier des auxiliaires en période de chômage ; on équipe les écoles en ordinateurs pour stimuler l’industrie informatique française ; on maintient les écoles à très faible effectif pour préserver la qualité de vie en milieu rural. De ce point de vue-là, gauche et droite se ressemblent.
L’enchevêtrement des enjeux est particulièrement frappant en matière d’emplois. Le nombre d’emplois inscrits au budget est investi d’une forte valeur symbolique : créer des emplois, c’est afficher la priorité donnée à l’éducation ; en supprimer, c’est démontrer sa capacité à réformer l’État. C’est aussi une question techniquement redoutable. À politique éducative constante, il faut tenir compte des évolutions démographiques, souvent divergentes en fonction des territoires, mais aussi des choix d’orientation des élèves et de la démographie enseignante (rendement des concours et départs en retraite). Si l’on se place sur le terrain qualitatif, le bien fondé des créations d’emplois est toujours, sinon contestable, du moins contesté. Est-il efficace de réduire la taille des classes ou d’envoyer les enseignants en formation ? Ne pourrait-on pas, pour ce faire, récupérer des moyens dans les académies à démographie déclinante ? ou encore inciter les enseignants à « travailler plus » ? mieux organiser le remplacement ? diminuer les taux de redoublement ? Bref, il est difficile de trouver un accord sur ce qui relève respectivement des « besoins des enseignants » et des marges d’amélioration de la pédagogie et de la gestion. Ajoutons à cela une connaissance toujours imparfaite de la situation des ressources humaines à l’instant t. La détermination du nombre d’emplois inscrits au budget résulte, au final, d’un marchandage où le poids politique du ministre, la ligne choisie par le gouvernement, et les considérations électorales, l’emportent sur l’examen des finalités poursuivies.
Dans ce contexte, quels ont été arbitrages au sujet du budget ? les priorités éducatives retenues par le gouvernement ?
La loi Debré de 1959, autrement dit la mise en place d’un financement public pour les établissements privés sous contrat, marque une vraie rupture. Par-delà la question des principes (laïcité d’un côté, liberté de l’enseignement de l’autre), et le jeu des alliances politiques, a pesé aussi le contexte proprement scolaire. L’école publique est alors sous pression en raison de l’augmentation rapide des effectifs : les locaux et les maîtres manquent. Ces établissements privés représentent un capital scolaire bien utile pour faire face à l’explosion scolaire, mais ils ne parviennent plus à garantir un niveau de rémunération décent à leurs maîtres, sauf à accroître les frais de scolarité au-delà du supportable pour les familles. Le principe des contrats entre les établissements privés et l’État rend donc la demande d’enseignement privé « solvable ».
Dans les années 1960, le lien entre les arbitrages budgétaires et les réformes de structure du système éducatif – la mise en place des collèges d’enseignement secondaire en 1963, la réforme du second cycle en 1965 – est ténu. C’est le raisonnement sur les flux d’effectifs qui l’emporte sans qu’on soit vraiment capables d’évaluer le coût de telle ou telle réorganisation des filières. Avec l’arrivée au ministère d’Alain Peyrefitte, en 1967, la « rénovation pédagogique » – celle des méthodes et des contenus – passe au premier plan. Doit-elle encore renchérir le coût de l’éducation, qui a déjà considérablement augmenté depuis une décennie ? De Gaulle et ses conseillers sont réticents, mais le mouvement de mai 68 et les négociations qui s’ensuivent desserrent provisoirement le verrou budgétaire.
Dans le programme de Provins, présenté par Pierre Messmer pour la majorité en 1973, les mesures budgétaires les plus significatives en matière d’éducation n’ont pas pour effet d’améliorer le système éducatif, mais d’alléger la charge financière induite par l’allongement de la scolarité pour les familles et les collectivités locales. La gratuité des fournitures, des manuels et des transports scolaires, la « nationalisation » des collèges (c’est-à-dire la prise en charge, par l’État, de leurs personnels ATOSS) : telles sont les promesses de la majorité réélue en 1973, promesses dont hérite Valéry Giscard d’Estaing, et qui cadrent l’action de son ministre René Haby.
L’arrivée des socialistes au pouvoir en 1981 est placée sous le signe de la crise économique et de la lutte contre le chômage. Le candidat François Mitterrand a promis la création de 150 000 emplois dans le secteur public, et l’éducation se taille la part du lion. Mais décidées en urgence, dans l’été 1981, lors de la préparation du collectif et du budget de 1982, ces créations d’emplois massives sont imparfaitement articulées aux priorités du ministre Alain Savary. Les socialistes retiennent la leçon. Pour l’élection de 1988, dans un contexte économique beaucoup plus favorable, ils font campagne en affichant clairement la priorité donnée à l’éducation, avec une enveloppe (15 à 16 milliards de francs) et des grandes lignes directrices : massification du lycée, réforme du métier et de la formation des enseignants et revalorisation du corps enseignant.
Enfin, par-delà les alternances politiques, l’allongement de la formation des instituteurs constitue un fil rouge de 1969 jusqu’à la mise en place des IUFM, en 1990, avec la création du corps des professeurs des écoles. C’est un choix coûteux, non pas en raison du coût de la formation elle-même, mais parce qu’il implique une revalorisation importante des salaires. On en attendait, sur le long terme, des effets significatifs sur la qualité de l’enseignement dispensé.
Votre étude s’achève sur les années 1967-1986, marquées par des tentatives de réforme sans investissement massif. Peut-on encore réformer l’école sans dépenser ? Que retenir de cette stratégie aujourd’hui, dans un contexte de crise du recrutement et de tensions budgétaires ?
Pour atteindre l’ensemble des objectifs affichés par le Code de l’Éducation, il faudrait sans aucun doute accepter de dépenser plus, et même beaucoup plus, pour l’école. On oublie trop facilement à quel point la scolarisation longue de la totalité de chaque génération est une véritable révolution à l’échelle de l’histoire de l’humanité. Cela ne signifie pas pour autant qu’on ne pourrait pas faire mieux avec les moyens existants. Ces deux façons d’aborder le problème sont pertinentes et n’ont pas lieu d’être opposées.
Aujourd’hui, l’état des finances publiques, le coût de la transition écologique, la remontée des dépenses militaires et la baisse démographique jouent en défaveur d’une augmentation significative, à court terme, des moyens alloués à l’école. La prise en charge financière des enseignants pendant leurs deux années de formation va coûter, dit-on, 500 millions d’euros par an. Ira-t-on au-delà ?
Paradoxalement, cette conjoncture pourrait conduire à des décisions hâtives, et en définitive à un immense gâchis. La tentation est forte de chercher à imposer, de la rue de Grenelle, une meilleure allocation des moyens. Même fondées sur des bases scientifiques a priori robustes, des réorganisations, imposées d’en haut de manière autoritaire, courent le risque d’être décevantes voire contre-productives, si elles viennent percuter des dynamiques fructueuses, interrompre brutalement des projets dans lesquels les équipes auront investi du temps et de l’énergie, si elles ne font pas l’objet d’une appropriation et d’une réinterprétation sur le terrain. En histoire, en science politique, comme en sciences de l’éducation, la liste est longue des travaux qui concluent tous dans le même sens : la réforme pédagogique décrétée d’en haut, cela ne marche pas.
Enfin, on ne peut pas à la fois inciter les académies à développer des projets qui leur sont propres, et leur imposer de réallouer sans cesse leurs moyens au gré des priorités définies rue de Grenelle. Il me semble qu’on est aujourd’hui au milieu du gué. L’académie serait, à certains égards, un échelon beaucoup plus pertinent pour apprécier le bon emploi des moyens, pour réallouer ce qui peut l’être, et pour accompagner les équipes dans leur développement professionnel. Mais c’est précisément sur cet échelon que les éléments d’appréciation susceptibles d’éclairer le débat public font le plus défaut. Alors les yeux restent rivés vers le ou la ministre, sommé d’afficher une capacité à réformer, sans commune mesure avec ce qu’il est réellement capable de financer sur l’ensemble du territoire.
La fabrique budgétaire : « rationaliser, gérer, bricoler » en somme ?
Les préoccupations gestionnaires ont rarement bonne presse vues du terrain : faire remonter de l’information, cela prend un temps précieux qui n’est pas consacré aux élèves ou à la communauté éducative. En plongeant dans les archives de l’administration centrale, on prend la mesure du défi gigantesque qu’a représenté la croissance à marche forcée du système éducatif : s’y révèlent les accidents de gestion, les ratés de la prévision, l’ampleur des incertitudes. À mesure que s’amenuisaient les marges budgétaires, les progrès de la gestion sont apparus comme un levier essentiel pour récupérer des moyens au service d’une politique éducative choisie et non subie. Le déploiement des tableaux de bord, de l’informatique de gestion, des systèmes d’information vient de là.
Alors, oui, l’histoire financière et budgétaire de l’Éducation nationale est tirée par cet attelage baroque. Rationaliser : donner la priorité aux dépenses jugées les plus efficaces. Gérer : lutter contre les pertes en ligne, améliorer les prévisions financières et l’exécution des dépenses. Enfin, bricoler avec les attentes des électeurs, les priorités du gouvernement, l’insuffisance des moyens et les décisions pas toujours contrôlables ni prévisibles, prises sur le terrain.
S’intéresser à cette histoire, c’est regarder l’État autrement, dans son épaisseur, son foisonnement, ses multiples compartiments dotés chacun de leur histoire et de leur dynamique propre, bref en finir avec l’illusion de la toute-puissance du politique.
Propos recueillis par Djéhanne Gani
