Le ton est donné dès l’introduction, par un des enseignants-chercheurs en charge de l’accompagnement des « auditeurs » :
« La liste est longue, et les réformes s’enchaînent. Mais au fond, qu’est-ce qui change vraiment ? Pas grand-chose par rapport aux promesses initiales. Le soufflé retombe, les frustrations s’installent, et le système continue à tourner, enfermé dans sa propre inertie. Parce que piloter la première structure européenne à coups de circulaires, ça ne fonctionne pas ou plus. Le rythme politique, c’est le sprint. L’éducation, elle, joue le marathon. Résultat : décalage visible. »
Les mythes du New Public Management à l’épreuve des faits
Revenant dans la première partie sur les paradoxes d’un système très centralisé, « promesse d’unité nationale et d’égalité qui, dans la réalité, se manifeste par des écarts notables entre le discours et la pratique », le rapport veut rendre compte de l’écart considérable entre les déclarations d’autonomie des établissements, pourtant inscrite dans le Code de l’Éducation, et la « verticalité persistante », illustrée par le Pacte, les enquêtes redondantes, les injonctions multiples, la « mystique du pilotage », l’usage massif des circulaires inapplicables ou la bureaucratisation des dispositifs censés « libérer les énergies », comme le plan « Marseille en Grand ».
Se demandant comment « passer d’une logique de l’obéissance à une logique de responsabilité », le rapport revient explicitement (pp. 25 à 29) sur l’impact de l’implantation dans les systèmes de gouvernance français du « NewPublic Management » (NPM), « pas toujours nommé, mais appliqué », avec ses outils de pilotage, ses tableaux de bord chiffrés, ses « indicateurs de perfomance » qui transforment profondément l’activité des cadres, et engendrent augmentation de la pression du « rendre compte » et « tension palpable entre l’obligation de résultats et le sentiment de perte de sens ». Le rapport parle de « mécanique formelle davantage tournée vers la conformité que vers l’amélioration du service rendu ».
En effet, « derrière la rhétorique de l’autonomie, souvent valorisée depuis les années 80 comme un idéal de modernité ou d’efficacité, se cache une réalité plus complexe » : « on nous transfère la responsabilité, mais pas les moyens » explique le DG d’une grande université auditionnée. Entre innovation et contrôle, l’autonomie est trop régulée. Les formes de participation des professionnels restent souvent « formelles, ponctuelles ou peu décisives. Elles ne permettent pas toujours une co-construction des orientations, ni une adhésion profonde des communautés éducatives ». Bref, malgré les retours en arrière du NPM constatés dans certains pays européens confrontés aux même tensions et soumis à « épuisement professionnel, voire une déconnexion accrue avec les attentes des citoyens », dans le système éducatif français, « derrière une apparente modernisation, c’est bien souvent une gouvernance descendante qui perdure ».
Des solutions à chercher du côté de la GRH ?
A la suite de ce constat sans concession de la première partie, le rapport essaie de préciser les enjeux de la « responsabilisation » des cadres et acteurs éducatifs, mais peine à dépasser les ambitions de principe. « Afin de favoriser le pouvoir d’agir et d’oser des acteurs, il convient que l’environnement institutionnel démontre au personnel encadrant une confiance dans son droit à expérimenter et à ne pas réussir forcément du premier coup ». Le rapport cherche parfois les solutions au niveau « ressources humaines : « il faut mettre en adéquation le recrutement avec les compétences visées », « développer le leadership », « renforcer le coaching pour développer une culture managériale », sans trop sembler s’interroger sur ces dogmes pourtant bien écornés par les sciences du management elles-mêmes… Citant pourtant l’« épuisement moral croissant dû en grande partie à la perception d’injonctions nationales déconnectées du terrain et qui ne font plus sens », les auteurs n’approfondissent pas les contradictions du système et penchent au contraire vers la nécessité d’un « récit commun » et de la « bienveillance » pour retrouver un souffle…
De la même façon, la distance constatée lors des auditions envers les différentes modalités d’évaluation (individuelle et collective) amène le rapport à réclamer un « changement de paradigme » dont les contours restent flous (« développer le souci de la mesure plutôt que la volonté de contrôle ») et ne dépassent pas l’injonction à la « collaboration » entre acteurs. Les travaux de Lorino ne sont pas évoqués, qui donnent pourtant des pistes fécondes pour sortir de l’injonction paradoxale du New Public Management.
Prendre le temps, en toutes choses
Le rapport insiste cependant sur la nécessité de mieux décrocher le temps long de la transformation du temps court des politiques, largement documenté par de nombreuses recherches, de sortir de l’instabilité de la prescription qui entraîne baisse de motivation, « freins à l’expression des talents » et « baisse de l’innovation réelle ». Ainsi, parmi ses recommandations, on retrouve une piste qui avait été pourtant suivie d’effets positifs lors de la refondation de l’Education Prioritaire en 2012-2013 : « instaurer une période préparatoire de 12 à 18 mois pour toute réforme d’ampleur, dédiée à des études d’impact, des mesures d’ajustement, à la mise en place d’un plan de formation spécifique pour les personnels concernés (enseignants et cadres), afin d’assurer une mise en œuvre efficace, adaptée et partagée ».
La partie 3, centrée sur le nécessaire équilibre entre « gouvernance » et « responsabilité », est sans doute celle qui cède davantage à la novlangue. Les exergues du texte parlent d’elles-mêmes : « Missionner des professionnels sur des critères exigeants en tenant compte de leur capacité à agir en transversalité » ; « La démarche importe plus que le livrable » ; « Une gouvernance en réseau : des solutions solidaires et fédératrices au service du parcours de l’apprenant » ; « Concrétiser le prescrit en donnant les moyens au collectif de s’évaluer » ; « Sortir de la servitude volontaire et oser l’hétérogénéité »…
Le rapport cite pourtant à plusieurs reprises les propos de chercheurs qui ont bien analysé, comme Xavier Pons, la « double impasse de la politisation à outrance et la dépolitisation totale des enjeux des politiques éducatives » qui montre les impasses des discours lénifiants sur les « territoires apprenants ».
Adapter ou réinterroger la gouvernance ?
Mais les modalités de construction du rapport ne permettent pas de creuser la nécessité de mettre en oeuvre, derrière les propos généralisants, des moyens humains pour que les transformations à opérer pour une école plus démocratique soient certes le fruit d’impulsions venues du « centre », mais surtout d’accompagnements à tous les niveaux, aussi bien pour les cadres que pour tous les métiers, à partir de ce qu’ils vivent réellement, de ce qui est difficile à faire pour eux, sans chercher à mettre la poussière sous le tapis de « tableau de bord ».
Pour que les transformations recherchées ne soient plus vécues comme des injonctions impossibles, il est indispensable d’aider les acteurs à analyser les contradictions, les tensions, les dilemmes, les gains et les risques des choix qu’ils réalisent, en prenant toujours d’étudier dans le détail les conséquences des changements réalisés. En ce sens, les pistes proposées par exemple par Anthony Brik sur l’intérêt d’étudier de près les complexités de la pratique pourraient être des pistes fécondes.
Toutefois, les auteurs du rapport semblent lucides devant les enjeux et les risques considérables qui pèsent sur le système éducatif. Citons deux paragraphes de leur conclusion :
« Un tel mouvement, s’il devait s’installer dans la durée, risquerait de renforcer les écarts entre les établissements et d’affaiblir la cohésion d’ensemble du système éducatif. Loin d’être neutre, cette évolution silencieuse remettrait en cause les principes d’égalité et de solidarité qui fondent le système éducatif de la nation, au risque de voir l’éducation glisser progressivement vers une offre à plusieurs vitesses, structurée par des logiques de concurrence. Faute d’avoir su accompagner et sécuriser les conditions d’un exercice équilibré de l’autonomie, on assisterait à l’émergence d’établissements de plus en plus indépendants.
(…) Faute de perspectives d’évolution claires, le sentiment d’usure et de perte de sens pourrait continuer à se diffuser parmi tous les personnels et cadres éducatifs. Sans valorisation explicite de leur expertise et sans cadre d’action lisible, les professionnels pourraient se détourner de leur engagement initial. »
On ne saurait mieux dire l’urgence de « changer de paradigme » dans l’action publique…
Patrick Picard
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